Бюрократию исправят только 'комиссары'
Высшая власть России в лице президента Дмитрия Медведева высказала серьезное намерение бороться с коррупцией. Но совершенно очевидно, что задача борьбы с коррупцией чрезвычайно сложна. Где взять честных и профессиональных следователей? Как обеспечить независимость суда? Не превратится ли борьба с коррупцией в форму произвола новой силовой структуры? Не испугается ли власть предавать огласке истинные масштабы злоупотреблений? Не отступится ли от своих намерений, обнаружив, что под антикоррупционный удар попадают близкие, знакомые и соратники? Очевидно, что, если проблему коррупции не решит нынешняя власть, она достанется по наследству следующей, поэтому вопрос, как бороться с коррупцией, останется актуальным.
Что делает людей коррупционерами?
Несомненно, основной вклад в развитие коррупции в России внесло общее падение морали. Это падение началось задолго до перестройки, оно было связано с разочарованием в коммунистических идеалах и усилением культа потребительства (а до того - разрушением религии). Собственно, сам коммунизм уже трактовался как потребительский рай и основные претензии, высказываемые к социалистическому строю, касались того, что он не мог обеспечить достойный уровень потребления. Удовлетворить идеалистов 'реальный социализм' тоже не мог, поскольку увяз в ежедневной лжи, казенщине и геронтократии.
В 90-х, после крушения СССР, все ценности, кроме свободы и культа потребления, были поставлены под сомнение. Это сказалось как на обществе, так и на государственном аппарате. Задумаемся, как должно было измениться поведение среднего чиновника после того, как он узнал, что высоких целей уже нет, а главный смысл жизни - в личном благополучии, исчисляемом в денежном эквиваленте. Что должно было его удерживать от того, чтобы 'хапнуть'? На ум не приходит ничего, кроме слов 'честность', 'порядочность'.
Увы, чиновники не отбирались по принципу честности и порядочности и в СССР. В современной России - тем более. Честные и порядочные специалисты использовались - постольку, поскольку была необходимость в том, чтобы что-нибудь функционировало. Но вопросы распределения бюджета и прочих материальных благ находились в других руках. Эти-то руки и определяют сегодня облик госаппарата.
Как солидные и уважаемые на первый взгляд люди опускаются до элементарного воровства и мздоимства? Почему мы практически не видим случаев протеста чиновников? Надо понимать, что коррупция сегодня - системное явление. Это не один человек решил что-то украсть втихомолку. Чиновник далеко не всегда 'энтузиаст' коррупции, выискивающий, где что плохо лежит. Порой он 'жертва обстоятельств'. Например, руководителю бюджетной организации что-то требуется. Автомобили, аппаратура, запчасти. Он просит выделить на это денег. Ему говорят: 'Мы выделим, но купить ты должен у этой фирмы'. Втридорога, естественно. И вот перед человеком дилемма. То ли взять деньги, нарушить правила проведения конкурсов или другие законы, то ли написать заявление об увольнении. Некоторые пишут. Большинство же остаются, утешая свою совесть тем, что 'иначе дело не сделаешь'. Истинный же выгодоприобретатель юридически оказывается 'чистым'. Фирма получает заказ на том условии, что отдаст ему 'откат', и за исключением эпизода получения этого 'отката' наличными он не задействован ни в каких нарушениях закона.
Но после участия в подобной 'сделке' у руководителя-'стрелочника' резко снижается моральный барьер. Ведь закон он все равно уже нарушил, так надо хотя бы выгоду для себя получить. Его руководство, в свою очередь, не мешает этому и в меру сил 'прикрывает'. Ключевые люди должны быть вовлечены в коррупцию, чтобы не было соблазна 'сдать'. Внутри же госаппарата и вокруг него крутятся настоящие 'энтузиасты коррупции', которые придумывают схемы вывода денег и проталкивают их через коррумпированных чиновников, вовлекая в процесс все новых и новых людей.
Процент тех людей, которые соглашаются на участие в коррупции, определяет развитие коррупции в государственном аппарате. И зависит он от уровня морали чиновников. Этот уровень сегодня крайне низкий. Даже те чиновники, которые отказались от участия в сомнительных 'схемах', держат рот на замке. Сохранив личную репутацию, они вовсе не спешат стать париями в чиновническом сообществе, вынеся 'сор из избы'.
'Клерки' и 'комиссары'
Несколько слов об устройстве бюрократии. Хотя само слово 'бюрократия' носит негативный оттенок, очевидно: бюрократия необходима для существования всех крупных управленческих структур. Вопрос не в том, нужна бюрократия или нет. Вопрос в том, как правильно организовать ее работу.
Чтобы досконально понять, как функционирует бюрократический механизм, нужно проанализировать работу каждого функционера. Ключевым является анализ мотивации - исходя из каких мотивов тот или иной бюрократ принимает свои решения?
Распространенное заблуждение состоит в том, что все бюрократы должны действовать по инструкции. И вообще быть лишены права принятия решений. Они, мол, должны лишь добросовестно прочитать инструкции, понять, что следует из инструкции в данном конкретном случае, и поступить в соответствии с этим.
Судя по всему, сегодня Российское государство пошло по этому пути, выпуская чрезмерно подробные законы. Это дало кратковременный положительный эффект, но не решило проблему в принципе.
Во-первых, невозможно разработать инструкцию, предусматривающую все случаи жизни. Подобные попытки приводят к созданию огромного талмуда, в который постоянно вносятся поправки, и одни части этого талмуда вступают в противоречие с другими, а цель так и не достигается. Собственно, современное российское законодательство тому пример.
Во-вторых, неизбежно расширение разрыва между инструкцией и реальной практикой. Начавшись с мелких ошибок чиновников и противоречий между отдельными положениями инструкций и законов, этот разрыв перерастает в пропасть, создавая практику перманентного нарушения закона. Какой смысл пытаться соблюдать закон, если его нарушение неизбежно? Сложность и противоречивость российского законодательства провоцируют незаконные административные практики. В Перу правительство столкнулось с тем, что законы не исполняются в принципе.
В-третьих, возникает вопрос: а кто авторы инструкций и какими мотивами они руководствуются при их составлении? Если одним из авторов закона о банкротстве является арбитражный управляющий, стоит ли удивляться увеличению числа рейдерских атак? Ведомства, как правило, играют определяющую роль при составлении законов, регулирующих их деятельность. Будут ли они стремиться к сокращению своих полномочий и своего штата, а также возможностей для злоупотребления?
Мы видим, что даже при попытке заставить бюрократов жить только по инструкции все упирается в человека, который должен руководствоваться не своими личными интересами, не интересами своего клана или ведомства, а интересами государства в целом. Именно такие люди должны писать законы и инструкции. Но, как уже отмечалось выше, Российское государство сегодня ведет отбор чиновников по каким угодно критериям, но не по критериям честности и порядочности.
Как же должна быть устроена бюрократическая система? Единого рецепта, конечно, не существует. Конкретное устройство бюрократической системы зависит от задач, которые она решает, и от качества людей, которыми она располагает. Но есть один очень важный принцип, который позволяет подойти к решению этой задачи и более-менее верно оценить дееспособность создаваемой бюрократической системы.
Условно говоря, всех чиновников можно разделить на два типа. Первый - 'комиссары' - это те, которые достаточно моральны и достаточно разумны, чтобы руководствоваться интересами государства, которые готовы ради них поступиться интересами своего ведомства, да и своими личными. Второй тип - 'клерки' - те, которые в силу либо недопонимания, либо недостаточных моральных качеств не способны осознать задачи государства и понять, что именно они должны делать на своем посту для их достижения.
В зависимости от имеющегося числа 'комиссаров' и строится бюрократическая система. Эти люди в первую очередь должны занимать посты, на которых пишутся инструкции и осуществляется контроль их исполнения. Во вторую очередь - крупнейшие посты государственной исполнительной власти. В третью - те посты, которые требуют постоянного принятия нестандартных решений (кризисные менеджеры). При наличии подобных 'комиссаров', пишущих инструкции и следящих за их исполнением, простыми 'клерками' может работать кто угодно.
Степень централизации и жесткости бюрократической системы также определяется числом 'комиссаров'. Если их мало - централизация и жесткость необходимы. Чем больше 'комиссаров', тем более децентрализованной может быть система управления. Между 'комиссарами' допускаются вертикальные, горизонтальные и перекрестные линии связи. Между 'клерками' - преимущественно вертикальные линии связи (пресловутые вертикали власти), сводящиеся к 'комиссару'. Каждый 'комиссар' должен иметь представление о положении дел в государстве, о стоящих перед ним целях и своей роли в их достижении. 'Клерку' достаточно инструкции.
Анализ любой бюрократической системы надо начинать с вопроса: где сидит 'комиссар'? Бюрократическая система, не предусматривающая 'комиссара' в принципе, обречена на деградацию. Сегодняшняя российская бюрократическая система подразумевает наличие постов, которые должны были бы занимать 'комиссары', но на деле эти посты занимают 'клерки' и коррупционеры. Как легко заметить, крах СССР был связан с практически полным исчезновением 'комиссаров' в среде номенклатуры.
Идеология демократического государства предполагает, что роль 'главного комиссара' выполняет избиратель. Даже в странах 'развитой демократии' этот 'комиссар' имеет огромные недостатки. В России на данный момент избиратель выполнять такую функцию не способен, к тому же он старательно отодвинут от всех рычагов управления. В принципе, наверное, возможно так устроить избирательную систему, что даже российский избиратель сумеет осуществлять контроль над избранниками и выполнять роль 'демократического комиссара'. Особенно - на уровне местного самоуправления. Но избирательные законы сегодня на всех уровнях пишутся в интересах бюрократии. И среди этих интересов отсутствует наличие демократического контроля.
Существование в течение тысячелетий столь абсурдного на первый взгляд института, как монархия, объясняется тем, что этот институт гарантирует наличие в государстве хотя бы одного 'комиссара'. На деле же монархии выработали систему воспитания 'комиссаров' в виде дворянства. Когда Российская империя при Николае I отказалась от дворянства как от служилого сословия и сделала ставку на бюрократию, начался ее постепенный распад.
По моему глубокому убеждению, неудачи Красной армии в 1941 году на 90% объясняются тем, что каждый немецкий офицер являлся 'комиссаром', в то время как советские офицеры были поставлены в положение 'клерков'.
Откуда берутся "комиссары"?
В общем-то, из вышесказанного становится понятен рецепт борьбы с коррупцией. Надо найти нужное число 'комиссаров', поручить одним разработать антикоррупционное законодательство, а другим - посадить достаточное число коррупционеров. Достаточного, чтобы произвести перелом в сознании чиновничества.
Проблема в том, что потенциальных 'комиссаров' настолько мало, что даже при искусном способе отбора их много не найти. При неискусном - должности 'комиссаров' достанутся исключительно коррупционерам.
Откуда вообще берутся люди, годящиеся в 'комиссары'? Практика показывает (в том числе - историческая), что 'комиссарами' становятся либо очень идейные люди, фанатики, либо люди с высокими представлениями о чести и порядочности. Вера и честь не противоречат друг другу, но в принципе достаточно чего-нибудь одного.
Массовый фанатизм дает много кадров для страны или для движения, но он имеет тенденцию выдыхаться. История знает много примеров краха государств, построенных на фанатичном массовом движении, после того как вера народа ослабевала. Халифат и СССР постигла одна и та же судьба. Задолго до СССР рухнула в великой Смуте Святая Русь - после того как справедливого православного царства не получилось и простой народ расхотел воевать за бояр.
И исламский мир, и Россия, лишившись опоры на фанатизм масс, нашли ответ в создании элиты чести. Мамлюки, тамплиеры ислама, отразили крестоносцев и восстановили границы своего культурного ареала. Другой исламский военный институт, аналогичный мамлюкам - янычары, - долгие столетия держал в страхе всю Восточную Европу.
Петр I привил дворянству идеи служения Родине и провозгласил принципы меритократии. Краху и Османской, и Российской империй предшествовала деградация института элиты чести. Сулейман Великолепный разрешил детям янычар служить в армии (и возобладал принцип 'ты не станешь генералом, потому что у генерала есть сын'). Екатерина Великая разрешила дворянам не служить в армии, положив начало их перерождению в праздный и паразитический класс.
Россия либо выработает институт воспроизводства элиты чести, либо погибнет. Это не пафос, а элементарная констатация факта.
Учитывая, что сколько-нибудь общепризнанная идеология сегодня отсутствует, рассчитывать на появление в достаточном количестве фанатиков не приходится. Да и далеко не всем они понравятся.
Я полагаю, что элиту чести нужно воспитывать в специальных образовательных учреждениях и она должна сразу ориентироваться на спартанские условия жизни и труда. Впрочем, это тема отдельного разговора. Вопрос сегодня стоит так: что делать для того, чтобы победить коррупцию, когда элиты чести нет и не предвидится?
Что делать сегодня?
Гуманный вариант
Будем исходить из того, что хоть небольшое число 'комиссаров' удастся найти.
В первую очередь понадобятся хотя бы несколько судей, способных совершать правосудие независимо от размеров предлагаемых взяток и чинов подсудимых. Рассчитывать более чем на нескольких судей сегодня было бы утопично.
Очевидно, что несколько судей не обеспечат проведения нужного числа процессов над коррупционерами. Поэтому для большинства случаев потребуется упрощенная система правосудия. Это ни в коем случае не 'тройки' и не отказ от прав человека. Это система, позволяющая установить истину и очистить госаппарат от коррупционеров с существенной экономией времени и сил судей и следователей. Учитывая, что судьи и следователи должны быть 'комиссарами', которых очень, очень мало, требование эффективности и экономии времени является совершенно необходимым.
Что должна представлять собой упрощенная система правосудия? Если следователь предъявляет обвинения чиновнику, то чиновник должен будет сделать выбор. Если он признает обвинения, помогает следствию, то он получит не очень строгое наказание, скажем от трех до пяти лет, возможно, условно, с частичной конфискацией или без нее. Это решение может принять самый обычный суд. Если чиновник не признает обвинения, дело передается в суд с судьей-'комиссаром'. И дело расследуется со всей тщательностью и максимально возможной справедливостью. Если чиновник все же признается виновным, он получает гораздо больше - от десяти до пятнадцати, его имущество конфискуется, а его родственники до десятого колена должны будут предоставить документы, подтверждающие, что их имущество заработано честно (в противном случае и оно конфискуется). Последний пункт, наверное, не пройдет, а жаль. Но можно и без него.
Принцип понятен. Чиновник, уверенный в своей невиновности, будет настаивать на справедливом суде. Остальные, скорее всего, согласятся на условный срок. Эффективность следователей можно будет оценить по числу соотношения обвинительных и оправдательных приговоров (надеюсь, вы понимаете, почему нужен честный судья и почему слово 'правосудие' не означает непременный обвинительный приговор).
Также нужно предусмотреть освобождение от ответственности, если пойманный коррупционер 'сдаст' других коррупционеров, более высокого ранга или наносящих более значимый ущерб. Мелкая рыбка должна иметь возможность выплыть на свободу, оставив вместо себя крупную. Тем самым мы получим возможность оставить на свободе 'стрелочников', посадив настоящих коррупционеров. Подобная система 'сделок с правосудием' эффективно действует в США.
Не является ли это поощрением стукачества и созданием лазеек для ухода от ответственности? Насчет стукачества - наверное, не стоит нам беспокоиться о моральном облике людей, ворующих из бюджета. А посадить всех коррупционеров поголовно все равно не получится - тогда за решеткой окажется полстраны. Важно, чтобы был сломан психологический настрой российской бюрократии и разрушен костяк коррупционной инфраструктуры.
Отдельно о следователях. По-видимому, должна быть создана специальная антикоррупционная структура. Следователей для нее нужно гораздо больше, чем судей-'комиссаров' (если система упрощенного правосудия будет работать эффективно). По-хорошему на каждый регион нужно несколько таких следователей, а на Москву - несколько сотен. При таком количестве (около тысячи человек) обеспечить стопроцентную комплектацию их 'комиссарами' практически невозможно. У нас и так в каждом регионе есть прокурор, начальник МВД, начальник ФСБ. И что? Сажают того, кто украл мешок картошки. Тот, кто украл миллионы, неподсуден.
Скорее всего, приехавший в регион следователь - 'кандидат в 'комиссары' - будет очень быстро коррумпирован и просто пополнит собой и своим аппаратом бесконечные федеральные контрольные ведомства. Ведь что гарантирует безопасность коррупционера? Он знает всех (зачастую - лично), кто по роду своей службы должен его ловить, и обеспечивает 'нейтралитет' каждого из них. Появление еще одной структуры принципиально не меняет этой ситуации.
Отсюда вывод. Следователи структуры по борьбе с коррупцией должны быть независимы друг от друга и экстерриториальны. Любой следователь должен иметь возможность возбудить дело против любого чиновника в любом регионе. Тогда из общей среды следователей выделятся настоящие 'комиссары', к которым пойдут ходоки из всех регионов - с компроматом. Компромата в нашей стране сколько угодно, нести его некуда.
Возможность произвола следователей ограничена только наличием описанного выше справедливого суда. Это, пожалуй, самое тонкое место в предлагаемой схеме. Может, следует пригласить судей из-за рубежа.
Есть еще одна мера, которая, на мой взгляд, абсолютно необходима, во всяком случае, сегодня. Но она вызовет наибольшую критику. Президент должен назвать тысячу или три тысячи человек, антикоррупционные дела против которых вообще не возбуждаются без его согласия. Потому что без согласия этих трех тысяч человек никакой борьбы с коррупцией у нас не будет. А без уверенности в собственной безопасности они такого согласия не дадут.
Негуманный вариант
Самое главное в борьбе с коррупцией - не посадить всех коррупционеров, а сломать психологический настрой, сделать коррупцию опасной и рискованной, вселить в чиновников страх перед воровством.
В принципе для этого годится и чистка, граничащая с произволом. Немногие понимают, что чистки 30-х годов объяснялись не столько маниакальностью Сталина, сколько невозможностью привести аппарат в чувство другими способами. Иван Грозный создал опричнину из тех же соображений. Если чиновников часто сажать, они будут бояться. Страх может на время заменить для бюрократии честь. Госаппарат будет управляем.
Но издержки от негуманного варианта очень велики - начиная от поломанных человеческих судеб и кончая полной утратой инициативы. Исторический опыт тотальных чисток в России был не очень удачным. Ни опричнина, ни НКВД не создали устойчивой системы воспроизводства 'комиссаров'. Позитивный опыт пока демонстрирует Китай, но это - специфический китайский опыт, и нельзя с уверенностью сказать, что он применим в России.
Терапевтические методы
Несомненно, было бы полезно создание особого законодательства для чиновников, ограничивающего их права. Например, замена принципа презумпции невиновности на принцип 'жена Цезаря должна быть вне подозрений'. Быть может, сажать на основании подозрений не стоит, но увольнять - почему бы и нет?
Также неплохо было бы, чтобы чиновники объясняли, откуда у них или у их родственников деньги на приобретение недвижимости и дорогих автомобилей. Возможно, следует ввести запрет на работу в госаппарате тем, чьи супруги занимаются бизнесом.
Но никакие терапевтические методы не принесут существенных результатов, пока их разработкой и применением не займутся 'комиссары'. И пока не будет очищен от коррупционеров государственный аппарат.
Алексей Мазур
|
