"Деловой Мир" - голос российского предпринимательства        

Главная   |   О нас   |   Связь   |   Архив
Учрежден консорциумом "Деловой Мир" в 1990 году
Цитата дня
«Говоря «свободный рынок», мы шутим. Мы понимаем, что свободный рынок — это нонсенс. Мы знаем, как это делается, чтобы играть системой, чтобы разрушить рынок, или, по крайней мере, чтобы найти кого-то, кто заплатит вам много денег, потому что поверит, что дают бесплатный обед. Мы знаем, что в этом случае идет разговор о власти, что это такая игра без ограничений для взрослых. Мы согласны с Мао, что политическая исходит из дула пистолета».

Ron Bloom — «Царь» промышленности США

 
Наш партнер
Транскопи

 
Дух времени

 
Об этом говорят

 
Кулуары власти
В Совете Федерации
В Госдуме
В министерстве здравоохранения и социального развития
В министерстве культуры
В министерстве образования и науки
В министерстве промышленности и торговли
В министерстве регионального развития
В Министерстве связи и массовых комуникации
В министерстве сельского хозяйства
В министерстве транспорта
В министерстве финансов
В министерстве экономического развития
В министерстве энергетики
В федеральной налоговой службе

 
Экономика России

 
Госкорпорации

 
Ресурсы России

 
Третье сословие

 
Сделанно в России

 
Как мы живем

 
Проекты для России

 
Юриста вызывали?

 
Болевая точка

 
«Vox Populi»

 
Реклама

 
Arivera

 
Punj Lloyd

 
Escorts

 
 
 
      Деловой мир

24.08.2017 Четверг 11:49

Главная » Файлы » Кулуары власти » В Госдуме

Комментарий. ЗАКОН О ТОРГОВЛЕ: ПОЛИТИКА И ЛОББИЗМ

Госдума России приняла во втором и третьем, окончательном, чтениях проект федерального закона «О государственном регулировании торговой деятельности в РФ». Этому предшествовал беспрецедентный спор между правительством и администрацией президента: главное правовое управление дало отрицательное заключение на проект закона, а помощник президента Аркадий Дворкович заявил, что в нынешнем виде законопроект не устраивает президента. В ответ на это первый вице-премьер правительства Виктор Зубков, который курировал согласование проекта, фактически обвинил АП в лоббировании интересов торговых сетей. Документ оказался на грани срыва. Однако в итоге законопроект был одобрен нижней палатой парламента, и ожидается, что к концу года его все-таки подпишет президент.

История с принятием законопроекта о торговле очень показательна с точки зрения механизмов и природы работы основных институтов государственной власти и политического режима в целом. Этот законопроект стал своего рода тестом, который выявил целый комплекс «слабых мест» системы, и показал риски ее неэффективности в вопросах, имеющих большое значение для крупных секторов экономики.

История с принятием законопроекта хорошо показывает специфику взаимодействия и функционирования системы исполнительной власти (правительства) и администрации президента (президент, по Конституции, не является главой исполнительной власти, но по сути, его администрация в той или иной степени принимает участие в выработке основных экономических стратегий).

Внутри власти идея законопроекта начала активно обсуждаться в 2005 году, и тогда этим занимался МЭРТ. Политическую значимость проект получил после того, как возник нацпроект АПК, а Дмитрий Медведев, который начал курировать эту тему исключительно с политических позиций, актуализировал тему защиты прав отечественных производителей. Однако до 2008 года согласования законопроекта внутри правительства были бесперспективны: Кремль (пока Владимир Путин был президентом) уделял мало внимания этой теме, и отсутствовала достаточная политическая воля для преодоления разногласий. Медведев тогда продвигался на пост президента, и форсирование конфликтных тем ему было невыгодно.

Идея принятия закона обрела второе дыхание именно после того, как Медведев стал президентом: именно он поставил правительству жесткие сроки по его принятию (которые несколько раз нарушались). Однако парадокс оказался именно в том, что заставив правительство работать над законопроектом, администрация президента практически была выключена из процесса его обсуждения. Известна лишь публичная позиция президента, который ставил задачу защиты интересов производителей, «ограничения аппетитов сетей».

В итоге борьба развернулась на площадке исполнительной власти, где столкнулись три основных лобби: аграрное лобби (Минсельхоз), ФАС (неформальный куратор службы Игорь Сечин был заинтересован в усилении регулятивных функций ведомства) и сетевое лобби (возглавила X5 Retail Group, которая выстроила взаимодействие с Минпромторгом). Внесенный в Госдуму законопроект был итогом компромиссов, причем главная борьба развернулась не между аграрным лобби и сетями, как ожидалось, а между ФАС и Минпромторгом, то есть, по сути, между сторонниками и противниками регулирования торговой деятельности.

На этом фоне администрация президента вынесла отрицательное заключение на законопроект и в рамках первого, и в рамках второго чтения. Трудно представить, но впервые сложилась ситуация, при которой АП вынуждена действовать в обход правительства, вмешиваясь в законотворческий процесс в качестве субъекта законодательной инициативы уже на стадии обсуждения проекта в Госдуме. До сих пор было несколько ситуаций, когда Кремль вмешивался в ситуации, когда думское большинство принимало проекты закона. Так, в свое время большой резонанс вызвало решение Думы изменить вид копии Знамени Победы, используемой во время торжественных мероприятий. После протеста ветеранских организаций проект был отклонен в СФ, «сенатское» вето было преодолено, так что потребовалось вето президента. Затем скандал был вокруг законопроекта о регулировании СМИ: самый молодой депутат Шлегель предложил поправки, которые были приняты в первом чтении, но Медведев рекомендовал отклонить законопроект и Госдума отказалась от его рассмотрения. Наконец, последний случай: СФ отклонил законопроект о транспортном налоге, а Госдума приняла его потом в новом виде. И тогда тоже АП высказалась против первоначального варианта.

Все это выглядит парадоксально для систем, где выстроена так называемая «вертикаль власти», однако в описанных выше случаях это выглядело сбоями, но не системной проблемой. Так, по Знамени Победы изначально была инициатива «ЕР» (видимо, поддержанная, а то и негласно выдвинутая самим Кремлем) «декоммунизировать» символы победы, а в ситуации с регулированием СМИ – усилить контроль над контентом. Но все эти инициативы были периферийны и не консенсусны для элиты. Что же касается транспортного налога, то тут вообще идея принадлежала Минфину, а не АП. В таких ситуациях, когда волна протеста «снизу» достигала достаточно ощутимого уровня, Кремль «давал отмашку» на отмену решения или его коррекцию.

То есть во всех трех случаях речь шла о пересмотре заранее одобренного (или хотя бы допустимого) президентской властью решения самим же Кремлем. В ситуации с законопроектом о торговле впервые за многие годы функционирования «вертикали» Кремль требует пересмотра решения, на которое АП имела явно недостаточное влияние в процессе выработки. Это может рассматриваться как начало разбалансировки системы политического взаимодействия внутри власти. Так же как многие лоббисты вынуждены из-за своей слабости влиять на законопроекты уже в период его прохождения в парламенте (а не в правительстве), также и АП вмешалась в процесс тогда, когда правительство уже закончило свою работу, а правительственные макроэкономисты при этом предпочли не вступать в жесткий конфликт с представителями групп интересов в кабинете министров.

Заставить правительство корректировать законопроект перед вторым чтением удалось лично Дворковичу, который подверг критике документ, что привлекло широкое внимание СМИ. Он заявил «Ведомостям», что АП выступает против закона и он вообще может быть не принят в 2009 году. В ответ на это первый вице-премьер Виктор Зубков призвал Госдуму как можно скорее принять закон. «Идут поползновения, чтобы что-то там подвигать внутри», «лоббистов много», заявил он. Такого публичного спора между фигурами столь высокого уровня по уже одобренному решению на уровне Путина, не было.

Мотивы Дворковича сразу стали объектами нападок: заметим, что при Путине системные игроки никогда не выступали так открыто против ключевых фигур. Его обвинили в лоббировании интересов торговых сетей. Действительно, Дворкович выступил против норм, которые вызывали больше всего критики именно со стороны сетей. Речь шла об антимонопольной норме в 25% (ограничение на расширение для сетей, контролирующих долю на рынке в рамках муниципального образования), смягчении определения торговых сетей (например, в соответствии с предложениями Дворковича, нельзя считать одной сетью «Перекресток» и «Пятерочку», хотя они принадлежат одному собственнику), необходимости увеличить сроки возврата средств за замороженную продукцию и переноса срока вступления закона в силу с 1 января 2010 на 1 февраля 2010 года.

Однако маловероятно, что АП в данном случае выступает как лоббист интересов сетей. На это есть несколько причин. Первая - сети самым активным образом действовали на площадке правительства, и итоговый вариант законопроекта был итогом компромисса, который вырабатывался несколько лет. Глава X5 Лев Хасис заявил, что лучше «быстрый конец, чем бесконечный ужас». Провал принятия законопроекта создавал риски начала дискуссии с нуля, и по итогам новой битвы было бы неизвестно, в какой степени сетям удалось бы отстоять свои интересы хотя бы по минимуму, что удалось сделать в рамках принятого закона. В то же время сети безусловно поддержали поправки, внесенные АП. Вторая причина - главным мотивом АП было, скорее всего, препятствование амбициям ФАС, за которой стоит неофициальный куратор Игорь Сечин. Президент на встрече с лидерами РСПП уже критиковал ФАС, и здесь имеет место давняя внутриполитическая конкуренция групп влияния, в которых ключевую роль играют, соответственно, Медведев и Сечин.

Третья причина - идеологические мотивы: президент и его помощник выступают с подчеркнуто экономически либеральных позиций, против усиления регулирования государства в экономике и протест против законопроекта был возможностью подтвердить свою идентичность. Показательно, как на законопроект отреагировали либеральные экономисты. «Закон о торговле превращается в своего рода символический Рубикон между курсом на радикальную модернизацию производства и курсом на воспроизводство экономической отсталости», - написали в газете «Ведомости» президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев и эксперт Центра Алексей Юртаев. Таким образом, либералы в АП и за ее пределами «подняли» сугубо экономический вопрос на политический уровень, связав его с противодействием излишнему регулированию и отстаиванием законных интересов рыночных институтов. Этот фактор является не менее важным, чем выступление АП против монополии правительства на выработку экономической политики и в защиту своей аппаратной значимости. Все эти факторы привели к определенному успеху АП: законопроект в итоге был согласован окончательно на совещаниях Зубкова и Нарышкина. Основные замечания АП были приняты.

Важнейшим выводом из истории с принятием законопроекта является чрезмерная вовлеченность в процесс выработки государственного решения со стороны лоббистов. Самым активным лоббистом была X5 Retail Group, которая добилась того, что вопросы регулирования торговли перешли в ведение Минпромторга, а не МЭР. Законопроект было поручено разрабатывать Виктору Христенко, который даже не получил изначально «куратора» из вице-премьеров. Профильный департамент внутри Минпромторга возглавил Олег Сазанов, который тесно связан с X5. Попытки первого вице-премьера Игоря Шувалова возглавить процесс согласования и сохранить право разработки закона за Набиуллиной, не увенчались успехом. В конце 2008 года Минпромторг подготовил законопроект практически в интересах сетей, за что был раскритикован и Минсельхозом, и ФАС. Христенко в ответ заявил, что закон вообще не стоит принимать. Ситуация зашла в тупик, пока Владимир Путин не поручил (как раз совершив «неожиданный» визит в «Перекресток») согласовать все интересы Виктору Зубкову, который сделал это на удивление быстро: получив задание в середине лета, он добился принятия законопроекта в первом чтении уже в начале сентября.

Аграрное лобби, которое тесно связано с популистскими интересами и партией власти, действовало преимущественно через парламент: в СФ это «куриный король» Сергей Лисовский, в ГД – Ирина Яровая, которая совместно с аграрными производителями подготовила альтернативный законопроект. Минсельхоз, надо признать, при этом вел себя достаточно вяло: после смены министра ведомство стало менее ориентированным на влиятельные группы АПК (прежний министр Алексей Гордеев, напротив, был тесно связан с АПК, возглавив Российское аграрное движение). «ЕР» в целом добилась лишь популистской поправки, допускающей ограничение цены в случае ее повышения на 50% в течение месяца.

В целом же суть итоговых компромиссов состояла в том, что законопроект отменял все бонусы за «вход», кроме премии за объем (в пределах 10%), устанавливал запрет для торговой сети приобретать торговые площади, если ее доля на рынке муниципального образования превышает 25% (ФАС требовала 15%, сети соглашались на 35% в рамках границ субъекта РФ), вводились компромиссные сроки оплаты за поставленный товар.

Таким образом, получилась ситуация, при которой государство взялось регулировать сферу, которая на протяжении двух десятилетий была вообще вне какого-либо регулирования, однако «интересы государства» были монополизированы ФАС, которая боролась за свои ведомственные амбиции, а остальные ведомства в той или иной степени представляли интересы участников рынка. Изменение системы принятия государственных решений выразилось в итоге сразу в двух видах. Во-первых, в усложнении механизмов согласования позиций между АП и правительством (притом, что и внутри правительства соглашение шло чрезвычайно трудно) по ключевому вопросу экономической политики. При этом здесь впервые не видно взаимодействия и роли тандема: идет жесткая борьба между командами двух лидеров при молчании последних. Во-вторых, разбалансировка вышла за рамки правительства и АП (институтов, работающих под «тандемом») и затронула парламент. Думское большинство оказалось дезориентировано в условиях, когда со стороны «начальства» идут взаимоисключающие указания (Зубков настаивает на принятии закона, Дворкович – нет). Тем самым разбалансировка отлаженной системы, широкое обсуждение законопроекта в Думе, обществе и СМИ приводит к тому, что процесс принятия решений становится более «политизированным», менее предрешенным, чем при существовании жесткой властной вертикали.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

www.politcom.ru/

 

Категория: В Госдуме | Добавил: Админн
Всего комментариев: 0
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
[ Регистрация | Вход ]
 
Наш проект

 
Индия

 
«Деловой мир» в мире

 
Наши услуги

 
Конфиденциально


Нам стало известно, что…

 
Мировая экономика

Деньги
Тенденции
Рынки

 
Мировые лидеры

ЕС
Китай
США

 
Мировые блоки

G-8
G-20
БРИК
АТЭС
ВТО
ОПЕК
СНГ
ШОС

 
Мировой кризис

Корни
Проблемы
Перспективы
Великая депресия 30-х годов

 
Тенденции

Природа и люди
Футурология

 
Секреты архивов

Забытая история
Информационные войны
Прямая речь

 
Мировая пресса

Financial Times
Wall Street Jornal
Forbs, США
Der Tagesspiegel, Германия

 
Курс валют

Курсы валют ЦБ РФ
Дата:00:0000:00
Курс доллара0.000.00
Курс евро0.000.00
Курс фунта0.000.00
Курс бел. рубля0.000.00
Курс тенге0.000.00
Курс юаня0.000.00
Курс гривны0.000.00
Курс франка0.000.00
Курс йены0.000.00

 
Мировые рынки

Товарные рынки
BIDASK
Золото0.000.00
Серебро0.000.00
Платина0.000.00
Палладий0.000.00
Алюминий0.000.00
Никель0.000.00
Медь0.000.00
Нефть Brent0.000.00
Нефть Лайт0.000.00

 
Фондовые рынки

LASTCHANGE%
Dow Jones0.000.000.00
S&P 5000.000.000.00
Nasdaq Comp0.000.000.00
Nasdaq 1000.000.000.00
FTSE 1000.000.000.00
DAX0.000.000.00
AEX0.000.000.00
CAC 400.000.000.00
SMI0.000.000.00
RTS0.000.000.00
USD Index0.000.000.00

 
Прогноз погоды

 
Оценка сайта



 
Концепция Сергея Филатова © 2009